构建活力富裕绿色稳定的乡镇发展格局

发展是乡镇工作最本质的要求，思路决定出路，格局引领未来。乡镇发展应该具备以下特征：活力的，而不是呆滞的；富裕的，而不是温饱的；绿色的，而不是污染的；稳定的，而不是繁乱的。活力、富裕、绿色、稳定的发展格局是实现“强富美高”的内在要求，经济充满活力是发展的前提，群众富裕是发展的目的，美丽宜居是发展的要求，政治社会稳定是发展的保障。

近年来，乡镇的发展形势面临着深刻变化，实现乡镇加快发展，当前需解决三个突出问题，一是资源约束，二是增收瓶颈，三是镇村负担。

（一）

发展经济学观点认为，决定经济发展的基本要素有三项：资源、劳动力和资本。当前，乡镇发展的资源约束主要指要素资源，尤其突出的是用地资源约束。国家通过占补平衡、增减挂钩等措施规范国土空间规划管理以来，乡镇发展与用地之间的矛盾日益突显，不解决好这个问题，发展就没有空间。近年来，由于产业基础和区位等客观条件限制，乡镇在发展的压力面前，有时不得不从暂时的利益考虑，上了一批低效甚至闲置的项目。同时，随着市场波动和经营不善，也有一批项目逐渐被市场淘汰，这些项目占用了宝贵的用地资源。

突破资源约束，必须盘活建设用地。增量用地的矛盾在于规划空间、土地指标。存量用地的矛盾则在于工作难度大，建设程序违法，矛盾交织复杂，甚至土壤环境污染，盘活成本比较高。但存量低效用地长期闲置不仅浪费资源，而且违法违规破坏地方政府形象。盘活建设用地，不仅仅是工业用地，闲置的商业用地、镇村闲置的资产和土地，甚至成片的林地都可以盘活。

突破资源约束，是为了保障发展。乡镇是我国最小的战术单元，需有自身发展的战略考量。要根据乡镇地理位置、通达程度、产业基础和资源禀赋，确定符合实际情况和经济规律的发展战略。比如，我市东部有些乡镇临近228国道，在“双循环”格局下，物流车流人流量都特别大，可以结合实际发展国道经济。根据确定的发展战略，抢抓新一轮国土空间规划调整的机遇，依法修编国土空间利用规划、集镇总体规划和控制性详细规划。战略指导规划，规划服务发展，把有限资源放在最合适的地方，才能放出“金光”。

突破资源约束，要靠深化改革。一方面，加快行政审批制度改革，优化办理流程，处理好各部门政策衔接，形成办理闭环，避免“此路不通”。另一方面，抓住乡镇机构改革契机，推进部分审批权限下放，比如经营性用地使用权登记、转让的权限可以适当下放到乡镇。同时，还要配套提升乡镇行政审批局依法履职能力，加强业务指导和权力运行监管。

（二）

增收瓶颈，主要是群众的家庭收入和村居的集体收入都遇到“平台期”。近年来，农业税、三权分置等改革，解放和发展了农村生产力。实施保护价收购和农业补贴政策，有效提高了群众收入。但是，“稻麦两季”为主的农业种植结构单一，附加值偏低，防止农地“非粮化”后，农业结构调整空间更加趋紧，加上农村老龄化严重，务工收入逐步缩水，增加农民收入缺少新的“主动因”。同时，大部分村居集体收入增长也碰到“天花板”，部分困难群众看大病难的问题依然存在。增收瓶颈难以突破，可能会导致农民收入增速低于城镇居民收入增速，扩大“剪刀差”。可以说，持续增加农民和集体收入的任务在乡村振兴工作中难度较大。

土地是老百姓的命根子，增加收入还是要做足土地文章。要建设高标准农田，坚持科学规划，有序推进，提高农业基础设施水平。要推动工商资本进农村，逐步形成竞争机制，体现农村生产要素相对稀缺性。探索以土地使用权入股，参与经营分红等新的经营形式。必须依法规范土地流转程序，一方面，杜绝土地私下流转等侵犯群众利益行为；另一方面，防止大户过大，“有地的不种地，想种的没地种”。对转租的收入，应当实行再分配，同时适当缩短流转经营周期，适时征收基础设施维护费，向市场要增量。创新统分结合的双层经营体制，用活各级各类扶持政策，兴办集体农庄、集体果园、集体基地，坚持联产承包机制，形成土地所有权、承包权、经营权“三权分置”与集体资产所有权、收益权互促并进，壮大集体经济实力。

乡村振兴发展应考虑政府、企业、集体、农民“四个钱袋子”。当前，我国农产品加工业的发展仍不充分，但市场潜力巨大，有的农产品深加工附加值可以提高十倍以上。建议出台政策，鼓励有条件的乡镇大力发展农产品深加工产业，用发展工业和商业的思路发展农业，培育形成农民高效种植、企业精细加工，配套电子商务、冷链物流、数据中心等全产业链。积极支持引导村集体经营多元化，探索强村富民新路径。

初次分配和再分配都要处理好效率和公平，再分配更要注重公平，引导第三次分配向农村倾斜。要稳步提高基础养老金水平，鼓励有条件的农民自觉提高养老金缴费标准，医疗保险实现全覆盖。针对脱贫户等困难群体，提高大病医疗保障水平，防止“因病返贫”。

（三）

当前，镇村负担较重引起各方高度关注。镇村债务、环境污染、安全稳定等任何一方面出现问题，都会造成极坏的政治和社会影响。乡镇投入大量的人力物力精力，某种程度上也制约了乡镇的发展。镇村负担的特征是历史遗留、长期存在、关注度高，一朝一夕难以解决。从某种意义上说，问题的存在，不是简单的乡镇发展搞过头了，而恰恰是乡镇发展还不够。

坚持绿水青山就是金山银山。要做好水生态文章，提高乡镇生活污水实际收集处理率，理顺资产归属和经营机制，形成市场运行、政府服务、依法管理的运行体制。农村生活污水收集效率低下，应大力推进农房改善，引导集中居住，便于集中收集处理。加大财政投入，推进乡镇工业污水处理厂全覆盖。建设美丽乡村，乡镇内在动力强，难在资金和规划。开展乡村环境大整治的同时，积极出台政策，鼓励有条件的地方，依托村庄河塘沟桥等自然肌理，挖掘民风民俗文化，因地制宜，建设更多小桥流水人家、麦香茶浓景美的美丽乡村。

把防范化解隐形债务风险作为头等大事。村级债务风险防控要靠镇，镇级债务风险防控要靠县。具体分析债务结构，对于优质资产、营利性项目的经营性债务，可以长期使用。鼓励乡镇收储用地资源，发挥县级平台作用，用银行资金置换非银行资金，拉长周期，降低成本。建立县级周转资金池，协调转贷续贷，避免资金链断裂。不断深化财税体制改革，优化县镇财税制度，提高镇级税收、土地收益等分成比例，增加镇级财政来源。严控新增债务“止血”，想方设法解决存量债务的利息支出“输血”，通过发展镇村经济实现“造血”，经年后逐步实现乡镇财政运行的良性循环。

坚持以发展的理念解决稳定和安全问题。稳定和安全问题都是在发展过程中产生的，也必然要通过发展来解决。要防止因为存在稳定和安全的风险，就放弃发展，杜绝“不干事就不出事”错误思想，要强调“不干事反而会出事”。强化镇村干部依法办事的理念和能力，注重坚持原则与维护群众利益相统一，积极钝化矛盾与主动化解矛盾相结合，化解信访积案，及时处理群众诉求，避免矛盾激化和积累。坚持隐患就是事故，整改就是责任，生命重于泰山。一旦发生安全责任事故，必须依法快速处置，做好善后事宜和舆情监测，防止次生事故和矛盾发酵。

今年是贯彻落实市第八次党代会和开启新征程的第一年，我们应当扎扎实实推进各项工作，认真解决好资源约束、增收瓶颈、镇村负担等问题，推动乡镇构建活力富裕绿色稳定的发展格局，向着基本实现现代化坚定前行。

（作者为共青团盐城市委副书记）