万峰湖流域污染问题曾经难以解决，主要原因是大江大湖上下游不同行、左右岸不同步
检察公益诉讼带动三省（区）五县（市）党委政府对跨区划流域治理的高度重视，集中行政资源和各方力量，“一揽子”解决违法网箱清理等治理难题
专案组对案件线索统一研判、分类处置，统一分配办案任务
为防止污染现象反弹，专案组确定以推动沿湖五县（市）联合执法和统一开发生态渔业为第二阶段的办案目标
文∣《瞭望》新闻周刊记者 屈辰
“前些年，为了生计，哪怕一到湖边就能闻到腥臭味，我也要到万峰湖上养鱼，大部分时间就住在湖面网箱旁的管理棚里。”回想起湖上打拼的日子，如今已转产上岸的贵州省黔西南布依族苗族自治州兴义市田寨村村民李朝益颇为感慨：“湖水清了，我们的‘钱袋子’也鼓了。”
地处广西、贵州、云南三省（区）接合部的万峰湖属于珠江源头南盘江水系，是“珠三角”经济区的重要水源，其水质事关沿岸数十万人民群众的生产生活和珠江流域的高质量发展。
万峰湖曾经“病过”。由于存在非法网箱养殖无序发展、水面浮房乱搭乱建、生活污水直排等情况，万峰湖水质曾恶化成劣Ⅴ类黑臭水体，水体富营养化日趋严重。
“当时违法网箱密密麻麻，离得很近。”专案组成员、广西壮族自治区百色市隆林各族自治县人民检察院党组副书记、副检察长黄云健打了个比方——从岸上拿鱼竿甩出5米的鱼线，就能钓上网箱中的鱼。
2016年中央生态环境保护督察发现万峰湖流域相关问题后，广西、贵州、云南三省（区）对各自所辖湖区陆续开展治理行动，但根治仍存在困难，症结就在于跨流域治理难。2019年12月，最高人民检察院（下称“最高检”）直接进行公益诉讼立案，督促协同各方整治万峰湖流域受损的生态环境。2020年12月结案后，最高检继续推动沿湖五县（市）联合执法、统一开发生态渔业，推动诉源治理。
2023年12月底，《瞭望》新闻周刊记者随执法船巡湖时看到，万峰湖碧波荡漾，再也没有“网箱阻船行”现象，也没有闻到腥臭味。
从办案前的黑臭水体到如今的一湖碧水，从第一阶段清理违法网箱到第二阶段推动开发生态渔业……最高检和各级检察机关助推创新跨行政区划生态环境治理路径，争取地方党委政府支持，探索“以事立案”、一体化办案，推动沿湖五县（市）统一监管执法，协调有关部门统一开发生态渔业，助力实现万峰湖长效治理和绿色发展。
贵州省兴义市交通运输海事中队的工作人员在对万峰湖上的游船进行临停巡检（2023年7月5日摄） 陶亮摄/本刊
推动跨区划协同综合治理
“万峰湖流域污染问题曾经难以解决，主要原因是大江大湖上下游不同行、左右岸不同步。办理万峰湖流域生态环境受损案，目的就是推动跨区划协同综合治理。”最高检第八检察厅厅长徐向春说。
专案组成员、最高检第八检察厅检察官刘家璞曾多次实地走访，发现万峰湖治理主体跨区域，各地对保护万峰湖生态环境重要性的认识、治理投入的资金和力量、执法整治的节奏和力度都不一样；办案力量不足且分布不均，很难形成跨区域协同治理、行政机关和司法部门协同督促治理的合力；跨行政区划管理制度机制的供给不足，公益损害治理后存在反弹隐患。
破解这些难题，检察公益诉讼制度发挥作用。
——探索“以事立案”新方式，解决公益受损责任主体众多、情况复杂导致的立案难问题。
“以事立案”指的是，在公益损害严重，且违法主体较多、行政机关层级复杂，难以确定具体监督对象时，如果不立案则受损公益得不到及时有效保护，检察机关可基于公益损害事实立案，依法及时进行调查，固定相关证据，全面查清案件事实，确定责任主体，依法追究相关违法主体责任。这是检察公益诉讼的一种立案方式。
万峰湖流域治理涉及不同地区不同层级不同职能行政机关，如果采取依据监督对象立案的传统方式，易形成一事多案，且重复劳动、费时低效。
“国家利益和社会公共利益必须得到更加及时有效的保护。”刘家璞说，最高检探索“以事立案”新方式，提出基于万峰湖流域跨省（区）生态环境受损的事实立案调查。至此，该案成为最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件。
万峰湖专案“以事立案”，为今后解决跨区划、公益受损责任主体多的案件提供了借鉴。比如，南四湖涉及山东、江苏、河南、安徽4个省34个县（市、区），责任主体更多，一时难以确定监督对象。2021年4月，最高检同样“以事立案”，督促全流域协力扭转治污困局。
——秉承双赢多赢共赢理念，争取地方党委政府支持，凝聚保护公益共识，解决跨区划治理各地各自为战、治理步调不一等问题。
在“万峰湖专案”办理过程中，广西、贵州、云南三省（区）三级检察机关主动向当地党委政府汇报专案办理进展，得到了当地党委政府高度重视和大力支持，主要负责同志均作出批示。2020年5月初，时任广西壮族自治区党委副书记还实地督办万峰湖整治工作。
走进广西百色市西林县检察院公益诉讼智能指挥中心，记者被实时显示万峰湖流域情况的大屏幕吸引。该院检察长韦涧鸣说，正是在党委政府的支持下，2020年底建成了万峰湖环境污染智能化监督平台，实时监控万峰湖西林辖区流域生态。
检察公益诉讼带动三省（区）五县（市）党委政府对跨区划流域治理的高度重视，集中行政资源和各方力量，“一揽子”解决违法网箱清理等治理难题。比如，针对广西西林县辖区的非法养殖网箱污染，2020年初，西林县检察院与县政府磋商后，县政府组织当地乡镇政府和农业农村、生态环境、水利、林业等部门深入库区开展整治，最终拆除了辖区全部非法养殖网箱。
据统计，检察机关共协同督促当地行政机关拆除非法养殖网箱约54万平方米，水上非法浮房、钓鱼棚等设施899个，清理湖面水域面积8.1平方千米、垃圾22万吨。
——主动争取政策支持、督促协同跨省区跨部门行政执法，形成保护合力，解决跨区划跨部门治理协作少、环保服务保障不足的难题。
2021年5月，最高检专案组主动协调生态环境部、农业农村部相关司局，针对万峰湖流域协同开发生态渔业达成共识，共同推动将万峰湖打造为“绿水青山就是金山银山”的试验田。
万峰湖联合执法指挥部副指挥长、云南省曲靖市罗平县政府原党组成员满家启记得，在专案组支持配合下，水利部珠江水利委员会协同生态环境部珠江流域南海海域生态环境监督管理局，于2021年6月和9月先后两次对万峰湖库区开展水行政专项执法行动，加强跨区划行政执法力度。
2023年1月开始，广西和贵州两省（区）生态环境厅相关部门，根据桂黔两地相关保护条例，对万峰湖开展环境综合联合清理整顿行动。目前，万峰湖水质至少达到地表水Ⅱ类标准。
一体化办案提升工作合力
万峰湖专案涉及的问题多、范围广，监督对象分散、层级多。刘家璞说，最高检运用一体化办案模式，集中四级检察机关办案力量，推动三省（区）行政机关加强协作，推动解决各地执法不一、缺少协作配合等难题，形成了三省（区）共治的格局。
统一调配力量，共同研究情况。正式立案后，最高检从本级和三省（区）检察机关抽调办案骨干，组建起54人的专案组，由最高检副检察长、二级大检察官张雪樵担任组长、主办检察官；三省（区）分别组建专案分组，负责摸排污染源线索、办理最高检交办和指定管辖的案件。
“办案过程中的经验或教训，我们都会和广西、云南的同事分享；如果广西或云南方面遇到办案难题，我们也会提出建议。”贵州黔西南州检察院公益诉讼检察部主任刘胜凤说。“三个专案分组成员时常通过线下探讨和线上沟通等方式，共同研究办案情况。”兴义市检察院检察委员会专职委员刘国建说。
统一研判线索，分批交办地方。刘家璞说，各专案分组摸排并上报案件线索61条，主要包括非法网箱养殖、水面浮房和钓台等问题，涉及生态环境、农业农村、水利、交通运输等部门。专案组对案件线索统一研判、分类处置，统一分配办案任务，最终将47条案件线索分两批交地方检察机关办理。
比如，针对改装船的生活污水直排和垃圾污染，2020年10月，广西百色市检察院对有关行政机关以行政公益诉讼立案，依法督促其对万峰湖流域的船舶加强监管。
统一办案目标，聚焦办案重点。最高检将全面清理湖区非法养殖网箱明确为首要办案目标，督促有关行政机关依法履职。广西隆林县人民检察院检察长罗永良说，某渔业有限公司非法养殖的网箱面积达到24万平方米，每天投入饵料30吨左右，对水体造成严重污染。同时，企业清理网箱可能会造成一些经济损失。
“专案组坚持生态优先、绿色发展的新发展理念，决不改变清理违法网箱的办案目标。”刘家璞说，与此同时，基于当时新冠疫情影响，允许企业在不再投放饵料的前提下，适当延缓拆除网箱时限。2020年9月中旬，在各方合力下，涉案企业最终自行拆除全部违法网箱。
专案组成员、贵州黔西南州安龙县检察院第一检察部主任韦达泽说，为强化并落实诉源治理，专案组还将治理干支流污染等问题新增为重点办案任务。云南省曲靖市人民检察院第八检察部负责人何楚云介绍，南盘江在曲靖罗平县汇入万峰湖，2022年1月发现南盘江流域生态环境受损的案件线索后，当地抽调市、县（区）检察院20余名干警组成8个办案组，整体推进涉案问题治理。
统一办案标准，提高办案质量。为规范案件办理，最高检专案组对立案、调查、磋商、检察建议、提起诉讼等关键环节提出明确要求，先后5次召开办案推进会和案情分析会，及时研究破解进展中的困难。
广西壮族自治区检察院第八检察部检察官陈燕倩记得，2020年底，为确保办案质量、统一结案标准，最高检专案组对各专案分组办理的案件逐一进行结案审查、把好结案关。
贵州省第一地区检察院副检察长冯其锋说，为建立跨区划检察协作机制，2020年10月，沿湖三市（州）检察院共同签署了《关于万峰湖流域生态环境和资源保护协作机制（试行）》，并促成建立跨省级行政区划的万峰湖联合检察室，强化公益诉讼检察职能对万峰湖的生态保护作用。
“2021年底，五县（市）检察机关还联合制定暂行办法，开展跨区划联动巡查和线索移送，履行检察监督职责。”云南省人民检察院第八检察部检察官起美琼说。
中国政法大学教授王灿发认为，一体化办案整合起四级检察机关的办案力量，发挥不同层级的职能作用，统一组织指挥办案活动，现场督导调查，既给地方各级检察机关增添动力和信心，也能督促协同党委政府和职能部门解决问题。
做好专案“后半篇文章”
实现诉源治理是检察公益诉讼能动履职的重要目标。推动万峰湖流域统一执法、统一生态养殖，实现可持续发展，成为做好万峰湖专案“后半篇文章”的重点工作。
刘家璞介绍，为防止污染现象反弹，专案组确定以推动沿湖五县（市）联合执法和统一开发生态渔业为第二阶段的办案目标。
——联合执法统一各地执法标准，实现跨行政区划执法同湖同策、共治共享。
2022年3月，为破解万峰湖流域跨区划治理制度机制不健全等问题，三省（区）五县（市）成立了万峰湖联合执法指挥部。黔桂滇三省（区）五县（市）万峰湖联合执法指挥部副指挥长、贵州省兴义市人大常委会副主任钟世友说，三省（区）坚持“统一领导、统一指挥、联合执法”的原则，从各地生态环境、公安、水务、交通运输等部门抽调数十名执法人员，集中力量开展联合执法。
每年3月至6月，万峰湖处于禁渔期，巡湖成了万峰湖联合执法指挥部的重点工作。钟世友说，巡湖过程中，执法人员曾在水中发现过非法放置的渔网，“虽次数不多，但我们不敢有丝毫马虎”。
在检察机关和各方协作沟通下，2020年9月，沿湖三市（州）人大常委会共同签署了跨区域协同立法合作协议，推动实现市域间立法资源共享，执法守法统一、规范。2023年1月1日，广西百色市、贵州黔西南州的万峰湖保护条例同步颁布实施，云南曲靖市的万峰湖保护条例也纳入该市立法规划。
——共同开发推动各地绿色发展，明确未来万峰湖共同治理、共同发展，实现一湖碧水共开发。
曾在万峰湖上养鱼的广西西林县那扛村村委会副主任陆泽说，渔民转产上岸后，如果能利用好优质的万峰湖水发展生态渔业，前景可期。西林县副县长刘运日说，在生态优先的前提下，沿湖三省（区）五县（市）可探索监管共担、品牌共用、利益共享的生态渔业养殖模式。
2022年6月，三省（区）五县（市）党委政府就万峰湖大水面生态养殖项目达成共识，随后合作成立“黔桂滇万峰湖渔业有限公司”，携手走上万峰湖流域长效保护、绿色发展和乡村振兴之路。
2022年9月，最高检专案组召开万峰湖专案第二次公开听证会，进一步研究沿湖三省（区）五县（市）统一开发生态渔业如何确保万峰湖优质水体、统一执法监督如何有效维护流域生态。
据了解，三省（区）五县（市）还将共同开展万峰湖增殖放流，到生态鱼成熟期共同组织捕捞，再根据辖区所占水域面积比例对收益进行分红。
2022年12月开始，最高检和中国建设银行同向发力，决定探索“法治+金融”，联合推动写好万峰湖“后半篇文章”。以“法治+金融”的底层逻辑，沿着“赋能产业转型发展、带动渔民创业增收、实现金山银山转化”的整体思路，破解万峰湖“两山”转化难题，推动当地经济社会高质量发展。
目前，中国建设银行已为黔桂滇万峰湖渔业有限公司授信300万元，满足企业生产经营日常周转的资金需求，待公司进一步完善经营体制后，将继续提供定制化综合金融服务。中国建设银行已累计为万峰湖流域大中型核心企业投放贷款10.66亿元，为小微企业投放贷款19.65亿元。
——推行绿色发展，最终体现为人民群众的获得感、幸福感、安全感。
在李朝益家，一大袋灵芝摆在显眼位置。他给记者算了一笔账：以前网箱养殖规模不大，平均一年也就卖3万多元。如今，在政府的引导下种植了芒果、油茶，并在林下套种灵芝等，每年挣七八万元不成问题。“以前搞网箱养殖的时候经常住在湖上，晃来晃去的，晚上睡觉都不踏实，现在睡觉可踏实了。”李朝益笑着说。
转产上岸后，陆泽和弟弟陆海华种植砂糖橘，一年收成可达到10万元，农闲时还能参加政府组织的技能培训。“以后我们这里还要发展生态渔业和旅游业，我们也会积极参与，日子一定会越来越好。”陆泽说。■
请输入验证码