“长江水来了！”6月30日，一直牵动着千家万户数百万人目光的盐城新水源地及引水工程主线顺利通水。新水源地及引水工程能按计划保质保量地如期通水，这离不开市委、市政府领导的科学决策和大力推动，离不开工程项目筹备、建设施工和安全监管等所有参与单位人员的辛劳付出，还离不开创新的运作模式和强大的资金支持。
昨天，记者走访了市财政局，了解到他们一切从维护人民群众利益的角度出发，竭力推行PPP模式实施新水源工程的一些鲜为人知的事。
▲PPP项目推介投资峰会现场
▲市财政局局长肖汝宏介绍新水源项目
钱从哪里来？
——解放思想，采用PPP模式
盐城地处长江水系最下游、苏北里下河腹部地区，因上游客水水质较差且难以控制，长期以来，市区及建湖、射阳、大丰等县（区）水源地水质不能稳定达标。为从根本上解决人民群众饮用水安全问题，市委、市政府果断决策“跳出里下河地区，寻找开辟水质稳定、水量保障的新水源地”，并通过多方考察科学论证，决定把取水口放在京杭运河扬州市宝应氾水段，通过大口径管道将清澈的长江水引到盐城。
新水源地及引水工程主线83公里、连同支线合计213公里，引水规模115万吨/天，是盐城历史上最大的跨区域引水工程。供水受益范围包括盐城中心城区、大丰区、建湖县、射阳县，总面积8936平方公里，近500万群众饮水安全问题得到解决，是盐城最大的饮用水提档升级和安全保障工程。
这么浩大的工程，需要一笔庞大的资金投入才能运行，如何筹措？盐城财政并不宽裕，钱从哪里来？
“采用PPP模式——借力社会资本，引进有实力的社会资本，实行投资建设运营一体化，不但可以解决工程投融资难题，还有助于提高工程建设和运营的效率和质量。我局主要负责同志审时度势，积极向市委、市政府领导建言献策。”市财政局副局长虞水介绍说，“运用PPP模式，不但缓解当前财政支出压力，还不新增政府债务，可以有效拉动投资、引进先进技术、防范债务风险，而且当时国家正大力推广该模式，各项扶持政策不断出台，做PPP项目可谓天时地利人和。”
市财政局负责同志的想法是有依据的。当时，就全国而言，PPP模式已广泛应用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。而我市新水源地及引水工程正是公共服务领域的民生项目，符合国家鼓励采用PPP模式的行业和领域范围，新水源项目建设资金投入大、周期长，若采用以往的模式财力吃紧，而在PPP模式下，可扬长避短地引来社会资本投入工程建设运营。
很快，市财政局一份采用PPP模式实施新水源地及引水工程的提案，送达市主要领导的案头，并得到市委、市政府的高度重视。
造福民众，施政之本。盐城新水源地及引水工程是市委、市政府2016年头号为民办实事项目，是省政府2016年重大民生保障项目，更是惠及子孙后代的“生命线”工程。经多次研究讨论，市委、市政府决定，新水源地及引水工程采用PPP模式实施。
市财政局迅速成立了新水源地及引水工程PPP项目小组，按照市新水源地建设领导小组要求，与项目实施机构——盐城市城乡建设局共同推动项目实施。
▲中政企基金会谈
▲招标文件过堂
▲实施方案评审
方案怎么做？
——创新思路，前置TOT方式
作为新水源地及引水工程PPP工作组负责人，虞水坦言，改革创新需要勇气，更需要智慧。用PPP模式做新水源地及引水工程，这么大的体量，在全国没有成熟的经验，这个PPP实施方案该如何做？如何才能把工程既建好又管好？
2016年初，市财政局按照市委、市政府要求，围绕“建设一流、运营一流”的目标，坚持“政府主导、市场运作、民生为先、效益最佳”的原则，着手编制新水源地及引水工程PPP实施方案。
PPP项目一般通过BOT（建设-运营-移交）、TOT(转让-运营-移交)、ROT（改建-运营-移交）等模式实施，具体用哪种运作模式，主要由项目性质和项目投资收益水平、技术管理的复杂程度、风险分配的基本框架、融资需求等因素决定。一般新建项目采用BOT,存量项目采用TOT、ROT模式。“每一种模式各有利弊，但最终分析下来，该项目单纯实施哪一种模式，都很难达到建设、运营‘双一流’目标。”虞水说，“尽管建设施工型央企、国企，包括上市公司很多，大型水务运营公司也不少，但同时具备大型施工和大型水务运营顶尖能力的企业，国内基本没有。”
“在分析BOT、TOT模式优劣后，经过广泛调研论证，最终我们创造性提出采用前置TOT模式。”虞水介绍，前置TOT模式就是工程由政府方实施，建成后交由社会资本运营。该方式有效解决了BOT、TOT等方式在建设和运营过程中出现的弊端。在政府方进行工程招标的同时，招选国内顶尖水务运营方，招标完成后即成立PPP项目公司，由政府方选定的顶尖施工方负责本项目的施工，同时政府方与PPP项目公司签订特许经营协议，由项目公司负责承接政府方建设工作，并负责项目建设所需资金的筹措以及项目后续运营，期满后移交给政府。
新水源地及引水工程PPP工作小组成员、市财政局金融处处长施飞，详细诠释了前置TOT方式的优越性。他介绍，社会资本从项目设计到建设再到运营全程介入，政府负责监督考核，水质达标政府才付钱。社会资本为了降低投资和运营成本，会不断寻求最优化的方案，保证工程效益最大化。政府将主要的建设风险和融资风险转移给了项目公司，由项目公司负责支付工程款。对政府来讲，不仅可以减轻政府债务负担，减缓地方融资压力，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。让专业的人做专业的事，从而提高公共产品供给效率。
PPP项目小组组织人员赴外地考察学习类似项目的经验做法。先后赴洛阳固县水库引水、徐州骆马湖引水、上海黄浦江引水、深圳东深供水和广州西江引水等工程调研考察，学习长距离引水工程实施方案、PPP运作模式和工程设计施工运行等方面的可取之处，拓宽思路、开拓视野、汲取经验，使方案编制更加科学成熟。
“盐城新水源地及引水工程PPP模式采用前置TOT方式，为全国首创，得到了国家财政部PPP中心的肯定。”施飞说，也正因为这一创新实践，我市新水源地及引水工程PPP项目被财政部、省财政厅确定为财政部示范、江苏省试点项目。
成本如何控？
——主动作为，“抠”下几十个亿
虞水坦言，PPP模式是个复杂的系统工程，除了成本核算，还涉及到法律、金融、工程造价、政府采购、投融资、税收等众多领域，作为财政工作者，要精准地做好这项新工作，需要迎接诸多新挑战。
市财政局安排相关人员到北京学习PPP政策业务，深入研究PPP规范流程。向工程专家请教初步设计、概算、预算等，组织局内部处室进行讨论研究，力求将PPP方案打磨得切实可行，最大限度节约项目投资成本和运营费用，减少政府付费。
设计单位初始拿出的方案中，新水源项目概算报审投资金额67.78亿元，PPP项目小组组织人员经过反复测算、审核，发觉许多测算不合理。比如定额，设计方案中工人工资是按上海市工资标准定额测算的；比如西门子电器，设计方案是按国外网上的德国产品价格测算的，我们用的是国内山东青岛德资企业生产的产品，价格明显过高。经过与设计单位多次交锋，摆事实、讲道理、找依据，据理力争剔除不合理部分，设计单位终于承认他们的测算方案存有偏差，调减投资5.74亿元。
投资审查后，项目投资金额为62.04亿元，市财政局又不断优化PPP实施方案，将拆迁等费用12亿元不纳入PPP，用省财政补助资金支付，相应调减预备费、建设期利息费用，结合当时大部分项目招标结果，按照20%下浮测算未招标工程投资，确定新水源地PPP项目计划投资37.41亿元。
确定了PPP范围，市财政局又进一步测算25年合作期运营成本费用。PPP项目小组对项目设计、咨询单位，始终坚持依靠不依赖、相信不迷信的原则，不当甩手掌柜，不做二传手。比如测算大修费用，设计方案中把征地土方、拆迁成本等费用也算到大修成本里，原来测算每年9800多万元，PPP项目小组人员经过多方调研论证核算后，只需3000多万元，仅此一项，项目实施前几年每年就省6000多万元。还有税收，咨询单位测算后，PPP项目小组到国税、地税部门学习咨询，请税务专家与咨询单位对接，结果发现所得税一项应享受国家“三免三减半”政策，算上增值税，两项又省下1亿多元的成本。
据介绍，市财政局先后模拟测算了12套方案，20多次与设计、咨询、评审单位探讨、研究新水源项目运营成本，逐条逐项测算，将水资源费和电费从每年增长2%核定为5年增长2%，将人工成本每年下降700万元，将管道折旧期限调整为50年。
最终，按照规定程序，经过公开招标、竞争，国内一流的水务运营公司广东粤海水务公司中标，负责运营。项目中标建设投资补贴收益率6.08%，融资成本基准利率4.9%，明显低于当时市场融资利率。政府25年总补贴从最初的173.54亿元下降到107.4亿元，原水水价从最初的3.41元/立方米下降到1.97元/立方米。
目前，广东粤海集团、市公投公司、中政企PPP基金按照49%、30%、21%的股权比例，组建了资本金为11.28亿元的项目公司，项目公司已正式运作并支付工程款。
干劲从何来？
——敬业为党，奉献为民
市财政局从率先提出采用PPP模式，到学习调研、摸索运营，从严控成本，到争取资金，自始至终把规范推动新水源地及引水工程PPP项目实施当作全局头等大事尽心尽责办好。
金融处、经建处、采购处、投资评审中心等相关处室、单位，全员上阵，深入研究PPP工作的政策规定，认真做好调研、分析、测算、招标工作。
该局先后十多次到省财政厅协调工作，汇报项目实施情况。为争取省里10亿元无偿补助资金和10亿元专项债券，该局分管负责同志几次都是下午去南京，晚上赶回盐城。
PPP项目小组人员更是20多次往返省、市之间，风雨兼程，加班加点，编制工作计划，研究PPP资格预审条件，邀请专家对资格预审及招标文件进行审查。合力规范项目采购，成立联合采购小组，负责PPP项目采购把关。进行市场测试，开展资格预审，完善招标文件，全程参与项目采购合同谈判，推动项目签约落地。
▲现场对接客商
其实，自2015年始，市财政局就提请市政府连续3年举办中国盐城PPP项目推介会，搭建政企合作交流平台，邀请全国几百家企业来盐参加项目对接洽谈。新水源地及引水工程PPP项目正是2015年推介会重点“路演”项目，引起社会资本的广泛关注。项目建设中标方上海公路桥梁、中国水电第六工程局、中铁四局、上海市政建设公司等国内一流施工企业，运营中标方广东粤海水务公司都参加过PPP项目推介会。
“那一段日子，个中酸甜苦辣，一天一夜都说不完。几十次加班到凌晨两三点，好几次在南京咨询单位处开会到深夜。”虞水印象中最深的是2017年春节前夕，小组成员从腊月二十五到二十八，天天加班到深夜，大家无怨无悔。金融处彭明星同志连续加班后，晚上头晕撞到会议室大门，简单包扎后又继续工作。
“从事这项工作是市委、市政府的信任和重托，承载着全市人民的期盼，责任大、压力大，必须干好！”正是在这样的信念支持下，虞水带领PPP项目小组边学习边摸索，边创新边改进，方案一、方案二、方案三……不断优化项目实施方案，与设计单位、咨询单位专家反复对接研究项目建设和运营成本，前后拿出十多个方案供比选，终于敲定新水源地及引水工程PPP最优实施方案。
“做了这么多PPP水务项目，盐城的新水源地及引水工程前置TOT模式最为创新，规避了很多弊端，是一个动了脑筋、用了智慧的好创意。”负责向香港供水的广东粤海水务公司副总经理汪明涛对此非常赞赏。
广东粤海水务公司董事长徐叶琴由衷赞叹，盐城这支团队敬业、素质高、服务好；项目方案完善，工程预算精准，政府投资节省；盐城人做事风清气正，一切依法办事，营造了最好的投资环境。
由于盐城新水源地及引水工程实施PPP模式项目运作规范，且有稳定现金流，被财政部确定为公共服务领域的优良PPP项目，中政企PPP基金出资2.4亿元股权参股该项目。
前不久，在国家财政部、省财政厅全国PPP项目“规范管理年”活动“回头看”工作中，盐城新水源地及引水工程实施的PPP运营模式，获得了这样的评价：符合“规范管理、防范风险、示范引领、健康发展”的总体要求，项目整个操作流程和实践经验，对后续实施PPP项目具有重要的参考价值和指导意义。
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